Darío Fajardo Montaña*
Las reservas
campesinas en la Ley 160 de 1994
A principios de agosto
de 1994 fue sancionada la Ley 160, con la cual se ha intentado promover una
nueva versión de la reforma agraria en Colombia. En esta oportunidad se ha
querido ensayar la redistribución de la tierra, ya no mediante la intervención
del Estado, como ocurría con la Ley 135 de 1961 sino a través de la modalidad
del “mercado asistido”, puesta en práctica en algunos países en donde
condiciones políticas, mas que técnicas o económicas han impedido la regulación
de la propiedad y en donde la distribución de la tierra continúa gravitando en
contra de una organización racional de la economía agrícola.
Con respecto a las
primeras experiencias en la aplicación del mercado de tierras como vía para la
racionalización y democratización de la propiedad agrícola, de acuerdo con los
principios constitucionales y los objetivos de la Ley 160/94 debe destacarse el
elevado valor de las transacciones que ha gravitado negativamente sobre las
posibilidades de desarrollo de los proyectos productivos en las fincas
negociadas.
Estas experiencias van
totalmente en contravía de lo que en su momento señalara Jacques Chonchol:
“Dada la necesidad de efectuar enormes inversiones en capital social, en
capital fijo y en capital de operación para que la reforma tenga éxito, y lo
limitado de los recursos disponibles de todos los países latinoamericanos, cuanto
más se pague por las tierras, menos posibilidades habrá de que de que la reforma agraria
alcance ese éxito” (1).
El capítulo XIII de
esta Ley, dedicado a la Colonización, establece las Zonas de Reserva Campesina
(ZRC) como figura destinada a fomentar y estabilizar las economías campesinas
de los colonos, así como a evitar la concentración de la propiedad territorial;
la Ley determina como ZRC las áreas de colonización y en donde predominen los
baldíos.
Este capítulo fue
reglamentado en octubre de 1996, a través del Decreto 1777, en el contexto de
las marchas de los campesinos y cosecheros cocaleros y como parte de los
compromisos adquiridos para su desmovilización el gobierno nacional se
comprometió a establecer las primeras cuatro de ellas, en Guaviare, El Pato
(San Vicente del Caguán, Caquetá), Putumayo y Sur de Bolívar.
El decreto
reglamentario estableció como ámbito de aplicación de las ZRC, además de las
áreas de colonización y de predominio de baldíos “las áreas geográficas cuyas
características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación,
limitación y ordenamiento de la propiedad rural”, abriendo la posibilidad de
establecer ZRC en el interior de la frontera agrícola. El sector gremial
manifestó su rechazo a este alcance del decreto (2) básicamente por temor a las organizaciones campesinas y el
debate se proyectó luego, durante la elaboración del Plan de desarrollo
vigente, cuya primera versión acogió la interpretación del Decreto 1777/96 pero
terminó ceñido a los alcances de la Ley en su versión definitiva.
Este debate, como se
verá mas adelante, no es marginal y está referido a la oposición histórica de
élites nacionales a una reforma agraria efectiva. No puede pasarse por alto el
señalar que, a partir del Pacto de Chicoral y sus efectos en la legislación
agraria, en particular las leyes 4ª y 6ª, reguladoras de los contratos de
aparcería, el poder legislativo redujo los alcances ya limitados de la Ley 135
de 1961 y se abrió paso la "colonización dirigida" como alternativa
para la reforma agraria.
Siguiendo los términos
de Antonio García, lo ocurrido puede interpretarse como el afianzamiento de una
política de reforma agraria marginal. Dentro de ella, las regiones de
colonización asumieron una función reguladora para los sistemas regionales, de
acuerdo con la lógica que se expone a continuación.
Colonización y
desplazamientos
La colonización en
Colombia ha variado en la percepción que de ella se tiene en el país: hasta
hace algunos treinta años se la veía como gesta heroica y dieron cuenta de ella
los estudios pioneros de Medardo Rivas para el occidente de Cundinamarca, “Los
Trabajadores de Tierra Caliente”; Demetrio Salamanca sobre la Amazonia,
“Amazonia colombiana”; James J. Parsons para el oriente antioqueño y Urabá, “La
colonización antioqueña en el occidente de Colombia” y “Urabá, el corredor de
Antioquia hacia el mar”; Eduardo Santa para el norte tolimense, “Arrieros y
fundadores”; mereció incluso los trabajos murales del maestro Pedro Nel Gómez y
la poesía de Gregorio Gutiérrez.
No obstante, de unos
años a esta parte, los conflictos del narcotráfico, la guerra contrainsurgente
y la presentación que algunos sectores hacen de la problemática ambiental han
satanizado la colonización.
Es evidente que la
ampliación de nuestra frontera agraria parece haber desbordado la capacidad de
la sociedad colombiana para dirigirla de manera ordenada, en términos sociales,
económicos y ambientales. A su vez, esta misma incapacidad ha conducido a que
el proceso acabe siendo parte de la guerra y que haya llegado, de manera
conflictiva, hasta los mismos bordes internacionales del país, estimulando y
facilitando propósitos intervencionistas.
Esta ampliación de la
frontera agraria ha ocurrido con ritmos diferentes en el tiempo, ligada,
básicamente, al comportamiento de los mercados internacionales para algunos
exportables, como lo han sido oro, quinas, caucho, tagua y maderas, pieles,
caucho, petróleo y derivados de la coca y la amapola (3) pero también a los
procesos de apropiación de recursos estratégicos y tierras agrícolas y a las
políticas del Estado en torno a la propiedad agraria.
Los movimientos
migratorios que han configurado la formación espacial colombiana en particular
desde finales del siglo XVIII, nos llevaron a vivir, de alguna manera, las
palabras de Josué de Castro: “tierras sin hombres y hombres sin tierras”. Esta
fue la distribución que fueron creando las grandes concesiones que reemplazaron
a las mercedes reales y a los latifundios eclesiásticos coloniales, la cual dio
lugar a los conflictos agrarios de los años veinte.
De mediados de la
década de 1940 a principios de la de 1960 ocurrieron importantes migraciones
internas en el país, relacionadas con la guerra civil y los cambios en la
economía que condujeron a una rápida urbanización de la población y a la
apertura de nuevos frentes de colonización. Ante los desajustes ocurridos en el
campo y en las condiciones sociales de la población el gobierno impulsó una Ley
de reforma agraria (135 de 1961), la cual no logró, sin embargo, el apoyo
político requerido para su éxito y fue gradualmente desactivada, a partir del
ya mencionado “pacto de Chicoral”.
Sobre estos
antecedentes político-jurídicos se inicia una fase de ampliación de las
colonizaciones, orientadas en gran medida por el INCORA (4), a través de
proyectos de “colonización dirigida” y de algunos apoyos a los frentes de
colonización espontánea, todos los cuales al poco tiempo quedaron
desguarnecidos del apoyo oficial.
Las condiciones
restringidas del desarrollo social en estos frentes de colonización facilitaron
la inserción en estas regiones de la producción de cultivos ilícitos, ya a
finales de la década y la violencia asociada con ellos abrió paso a la
presencia de las organizaciones insurgentes, las cuales entraron como apoyo de
los pequeños productores en alianzas que han logrado continuidad en el tiempo,
así como también la construcción de base social para el proyecto subversivo.
De esta manera, la
sociedad colombiana estructuró un patrón de distribución de la tierra y de la
población en el cual se han ido consolidando grandes espacios de concentración
de la propiedad territorial, en donde esta forma de propiedad no solamente
acapara el control de las superficies agrícolas, sino que excluye del acceso a
la tierra a sectores importantes de la población que no pueden articularse a
los mercados de trabajo urbanos.
Este mecanismo de
exclusión, que facilita la apropiación de la valorización del suelo, se
complementa con la existencia de una frontera abierta, que sirve a la vez de
válvula de escape a los conflictos generados por la expulsión de la población y
de reservorio para la explotación de recursos naturales.
De otra parte y desde
hace unas décadas, los espacios de la colonización se convirtieron en el ámbito
de la producción de cultivos ilícitos, con altas rentabilidades para quienes
las procesan y comercializan en el exterior, particularmente, en tanto que
profundizan la pauperización de quienes producen la materia prima y aceleran el
deterioro del entorno en donde se realiza la producción primaria.
Otra faceta de los
conflictos generados por este patrón de distribución de la propiedad agraria es
el carácter violento que asume la expropiación, hoy ampliada a nivel de
territorios estratégicos. Durante la llamada “Violencia” de los años cincuenta,
los desplazamientos forzados de la población víctima del despojo estaban
limitados a algunas veredas y uno que otro municipio; hoy, regiones enteras se
han convertido en escenarios de esta tragedia y el tamaño de la población
desplazada, resulta superior al número de habitantes de Barranquilla, cuarta
ciudad del país en este rubro y equivale a poco mas del 3% del total
nacional.
Al considerar el
tamaño y localizaciones de los desplazamientos y sus relaciones con los
patrones afianzados de tenencia de tierras y de relaciones políticas
pueden advertirse continuidades en el
espacio y en el tiempo dentro de las cuales se inscriben los movimientos de
población de mas “largo plazo”.
Por otra parte, el
comportamiento reciente de las migraciones internas en el país hace manifiestas
unas estructuras espaciales en donde estas ocurren con mayor intensidad, o en
otros términos: las migraciones internas en el país ocurren preferencialmente
dentro de cinco espacios geográficos (“circuitos”), identificados por la procedencia
mayoritaria de sus inmigrantes.
Estos cinco circuitos
coinciden, en alguna medida, con las tradicionales macroregiones geográficas:
Norte-Nororiente (Bolívar, Sucre, Magdalena, Atlántico, Guajira, San Andrés,
Cesar, Norte de Santander, Santander, Arauca) Centro-oriente (Cundinamarca,
Tolima, Boyacá, Casanare, Meta, Guaviare, Vichada, Amazonas norte),
Nor-occidente (Antioquia, Caldas, Risaralda, Norte del Valle, Chocó, Córdoba),
Sur-occidente (Nariño, Cauca, Valle, Quindío, Huila, Caquetá, Putumayo,
Amazonas sur).
A su vez, el interior
de estas regiones contiene: (1) un
sistema, “árbol”, urbano, compuesto por una capital principal, ciudades
intermedias y pequeños centros comarcales; (2) un área de grandes empresas
agrícola; (3) un área de latifundios ganaderos; (4) áreas de minifundios y (5)
áreas de colonización.
Las migraciones
ocurren entonces, preferencialmente, dentro de las estructuras productivas que
componen las “macro-regiones” (circuitos), dinamizadas por el comportamiento de
la economía y empujadas por las acciones violentas que dirigen los grandes
intereses económico políticos en torno a los recursos territoriales y el
control de la población.
La dinámica de la
frontera en el país, no muy diferente de otros casos en la historia agraria, contempla
los procesos de expansión del control monopólico de la tierra, como vía para
forzar a colonos, jornaleros sin tierra y otros pequeños campesinos a ofertar
su fuerza de trabajo a las grandes explotaciones, en la medida en que están
excluidos del acceso a tierras de mejor calidad.
De esta manera, la
tendencia hacia la expansión de la frontera bajo presión de la gran propiedad,
ampliamente conocida en el país, tiene la particularidad de operar a través de
formas violentas, extendidas y con la continua
participación de agentes estatales. En el presente difiere de lo ocurrido en
décadas anteriores solamente por la magnitud alcanzada y por el carácter
territorial de las regiones en las cuales está ocurriendo, de acuerdo con
varias motivaciones como son el control de áreas, estratégicas, la apropiación
de tierras o la aplicación de propósitos contrainsurgentes o la conjugación de
ellas.
En esta forma, los
desplazamientos masivos que están ocurriendo en Colombia y que la colocan en
uno de los primeros lugares en el mundo en esta ofensa contra población inerme son el resultado ampliado de
las formas de apropiación y valorización del suelo, articuladas con las
estructuras del poder político, en particular de sus expresiones regionales y
locales.
Esta particularidad ha
de tenerse en cuenta al proponerse estrategias dirigidas hacia la
estabilización de la frontera agrícola, a riesgo de conducirlas al fracaso.
Dado que los procesos económicos y políticos señalados generan movimientos cíclicos de población dentro de
los espacios aquí llamados circuitos, solamente afectando la base, la raíz de
estas dinámicas puede lograrse, de manera efectiva, el afianzamiento de los
pequeños campesinos y trabajadores sin tierra, generalmente las víctimas más
comunes del desarraigo forzado. A continuación haremos un recorrido por las
fuentes de uno de los instrumentos con los cuales se apunta a la estabilización
de esta población rural.
Antecedentes de las
Zonas de Reserva Campesina
Entre 1985 y 1987 las
regiones en donde se habían afianzado los cultivos campesinos de coca vivieron
la “destorcida” de esta economía, producida por la sobreoferta de producción.
Una de estas regiones fue la extensa zona de colonización que se extiende a lo
largo de las márgenes de los ríos Duda, Losada, Guayabero y Guaviare, en el
suroccidente del Meta y noroccidente del Guaviare, en donde las economías
locales habían hecho de este cultivo el principal renglón productivo, en
términos económicos.
La caída de los
precios y el subsiguiente alejamiento de compradores dejó el abastecimiento de
muchas localidades reducido al trueque; numerosas familias e individuos que
habían llegado atraídos por este nuevo “boom” abandonaron fincas y “chagras” y
la terminación de un “ciclo corto” de este cultivo desnudó las condiciones de
pobreza de estas comunidades.
El malestar social
resultante, añadido a los problemas políticos de una época en la cual se comenzaba
a generalizar la guerra “sucia” contra la oposición y en donde se recrudecieron
las acciones violentas de los narcotraficantes locales llevó a las comunidades
a reclamar ante el Estado por la ausencia de inversiones sociales en las
regiones.La acción estatal resultaba afectada además por causa de la corrupción
derivada del régimen político, por la agudización de la crisis fiscal y por las
demandas de una creciente población marginalizada, agravadas por el aumento de
las expectativas sociales.
Una expresión de estas
movilizaciones fue la marcha sobre San José del Guaviare en 1987, narrada por
Alfredo Molano (5), en la cual tomaron parte colonos del Parque Natural de La
Serranía de la Macarena. Una de las reivindicaciones de estas comunidades era
la titulación de las tierras que venían trabajando como requisito para recibir
la atención del Estado en créditos, asistencia técnica y demás componentes del
llamado “desarrollo rural”, particularmente ausente en las regiones de
colonización.
La demanda de los
colonos implicaba el realinderamiento del Parque Natural, determinación que
finalmente tomó el Estado, expresa en el Decreto ley de 1 de septiembre de
1989. Esta figura contempla una zonificación del área en la cual se distinguen
el Parque, propiamente, una zona de protección y una zona para la producción;
pese a las condiciones conflictivas en las que se tomó esta decisión, el
decreto no ha sido aplicado.
Por su parte, los
campesinos de la región, en particular los de la cuenca del río Duda, entre la
cordillera Oriental y la Serranía de la Macarena, de hecho uno de los más
valiosos ecosistemas de esta región, quisieron avanzar en el ordenamiento y
estabilización de ese territorio, dados entre otros riesgos el implicado por el
avance del narcolatifundio y la violencia asociada a él. Para este efecto
propusieron al entonces Gerente general del INCORA, Carlos Ossa que se les titulara la tierra en medianas
extensiones a cambio de su compromiso de preservar los bosques y demás recursos
naturales aún existentes.
Esta propuesta fue
incluida en la Ley 160 de 1994, capítulo XIII, con la denominación de “Zonas de
Reservas Campesinas”. A su vez, ellas recogían la larga cadena de experiencias
de los campesinos del país en la búsqueda de condiciones de vida alternativas,
en las cuales asegurar la tierra, el trabajo y la subsistencia, la cual se
considerará mas adelante.
No fue coincidencia el
que los campesinos del Duda hicieran esta propuesta. Muchos de ellos provenían
de otras regiones del país, desplazados por la violencia de años anteriores; en
particular, tuvo influencia sobre ellos la corta experiencia de las que se
llamaron en los años 50 y 60 "zonas de autodefensa campesina", en
donde se refugiaron sobrevivientes de las masacres y persecuciones de la
“violencia”, particularmente en el Tolima, y el Cauca, las cuales también
fueron arrasadas por el propio Estado, argumentando el peligro que encarnaban
esas supuestas “repúblicas independientes”, acción que terminó estimulando la
formación de guerrillas campesinas.
A su vez, algunos de
los núcleos campesinos perseguidos en los años cincuenta habían sido actores
importantes de las movilizaciones agrarias que, de alguna forma motivaron la
Ley 200 de 1936, con la cual el gobierno modernizante de Alfonso López Pumarejo
intentó racionalizar la distribución de la propiedad rural.
En el ámbito de estas
movilizaciones, campesinos de algunas localidades de los actuales departamentos
de Córdoba y Sucre, encuadrados en las aparcerías de las haciendas ganaderas,
se refugiaron en sus bordes para establecerse de manera autónoma en lo que
llamaron “baluartes campesinos”, recreando a su vez los “palenques” de los
siglos XVII y XVIII, en donde negros “cimarrones”, fugados de minas y
haciendas, indios huidos de encomiendas y otras personas en circunstancias
parecidas, buscaron también crearse su propio espacio. No sobra recordar que
“palenques” y “baluartes”, al igual que las “zonas de autodefensa” fueron
erradicadas por las fuerzas estatales.
Esta continua relación
entre “conflicto agrario” y “frontera”, percibida por historiadores como Hans
Binswanger (6) se ha manifestado en diversos espacios de la geografía nacional,
entre los cuales hoy se destaca el borde amazónico, parte del cual, el
Guaviare, ya ha sido mencionado y ostenta, en el tema de las reservas
campesinas, una importancia especial.
En efecto, durante la
década de 1980 y principios de la de 1990, varios estudios patrocinados por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi y por la entonces Corporación Araracuara,
hoy Instituto Sinchi, destacaron el significado de la “vega de río” del
Guaviare (7). Este espacio se configuró gradualmente como ámbito propicio para
el desarrollo de actividades agrícolas y pecuarias que podría convertirse en
“área de estabilización” de algunas de las corrientes migratorias que se
internaban hacia el suroriente, por el cauce de ríos y caños: la “colonización
fluvial” (8).
Esta posibilidad se
hizo más cercana con la promulgación de la Ley 160/94, con la cual se abría la
perspectiva de establecer una reserva campesina en las márgenes de esta arteria
fluvial. Esta iniciativa planteaba incluso, una valiosa proyección geopolítica
frente al trapecio amazónico, el cual proporciona el acceso de Colombia al
Amazonas, pero por las características de los espacios intermedios, en donde
las condiciones edáficas no permiten establecer asentamientos ni explotaciones
de relativa densidad con las tecnologías disponibles, su articulación con el
resto de la nación se hace, básicamente a través de la capital del país.
El afianzamiento de un
espacio de producción agrícola como el que se constituiría en las márgenes del
río Guaviare, al tiempo que se vincularía con las zonas agrícolas del medio y
bajo Ariari, sería una sólida “retaguardia” de la presencia colombiana en la
Amazonia, en la medida en que podría aportar algunos de los requerimientos
alimentarios que hoy, con mayores costos, se proveen desde Bogotá.
Complementariamente, significaría una mayor densificación de la presencia
estatal en el área intermedia entre el Trapecio y la cuenca del Guaviare.
Las marchas campesinas
de 1996 y las Zonas de Reserva Campesina
A principios del segundo
semestre de 1996 se desarrollaron amplias protestas de las comunidades de las zonas cocaleras de
Putumayo, Caquetá, Cauca, Sur de Bolívar y Guaviare. Estas movilizaciones
ocurrieron a raíz de la aplicación masiva de controles a la comercialización de
insumos para el procesamiento de la hoja de coca, también demandados con fines
lícitos (cemento, combustibles), el contraste entre estos controles y el manejo
corrupto de algunas autoridades sobre estos insumos y las fumigaciones aéreas,
que afectaban tanto los cultivos de coca y amapola como el pancoger y los
pastos.
El panorama se hizo
aún más complejo por su convergencia con la deficiente atención del Estado a
estas regiones y con la guerra contrainsurgente. El clima creado en torno a
estas protestas, que congregaron a mas de 130.000 personas, obligó al gobierno
a un difícil ejercicio de negociaciones en el ambiente enrarecido de una crisis
política y fiscal que lo acompañó durante toda su administración.
Una de las demandas
presentadas en las protestas fue la creación de cuatro Zonas de Reservas
Campesinas. El gobierno aceptó esta solicitud, dando paso inicialmente a la
reglamentación de la Ley 160/94 en lo tocante a esta figura, con el decreto
1777 de octubre de 1996. Vale señalar que hasta ese momento no existía mayor
claridad en torno a los contenidos y alcances de las reservas campesinas y los
únicos elementos de referencia eran, de una parte, las expectativas de los
campesinos y, por otra, lo dispuesto por la Ley 160; por esta razón los
contenidos del decreto reglamentario fueron muy generales.
Las motivaciones de
los campesinos en torno a las ZRC eran las de lograr una atención plena del
Estado para sus demandas de tierras y protección para sus vidas, créditos,
asistencia técnica para la producción y la comercialización, infraestructuras
como elementos mínimos que les garantizaran condiciones dignas de existencia.
Era también un comienzo de solución al problema de los cultivos ilícitos.
De otra parte, los
contenidos generales de la Ley 160 daban respuesta a estas expectativas, al
menos formalmente, con el establecimiento de los subsistemas de Reforma Agraria
(capítulo II). Sin embargo, las dificultades reales para la operación de las
Reservas Campesinas radicarían tanto en los recursos para la financiación de
estos servicios como en las condiciones políticas de su operación, según se
verá mas adelante.
Una vez reglamentada
la Ley se inició la promoción de la organización de las primeras reservas en
varias localidades del Guaviare (Tomachipán, en San José del Guaviare y
Calamar), Caquetá (El Pato, en San Vicente del Caguán) y Bolívar (Morales y
Arenal). No obstante, era evidente que la carencia de recursos en las entidades
haría muy difícil la concreción de este propósito. De otro lado, en una reunión
realizada en San José del Guaviare con los alcaldes, en la cual estuvo
representado en municipio de Mapiripán, Meta, localizado en las vegas del
Guaviare, se advirtió prevención en contra de esta propuesta.
Lamentablemente, esta
oposición creció: fue conocida una carta de algunos ganaderos de Puerto López a
la Gerencia del INCORA, en la cual rechazaban, de manera amenazante, la
posibilidad de establecer en ese departamento una Reserva Campesina. Las
masacres posteriores en Mapiripán y en el colindante Puerto Alvira, Guaviare,
demostraron la inexistencia de condiciones propicias para el proyecto campesino
en esta región.
Otras comunidades del
Guaviare continuaron la promoción de la reserva, lo cual culminó a finales de
1997 con la aprobación que dio la Junta Directiva de INCORA a la primera ZRC,
establecida en las fracciones de los municipios de San José, El Retorno y
Calamar, ubicadas dentro del área sustraída a la Reserva Forestal de la
Amazonia.
La exploración de
posibilidades para la ZRC en Caquetá pudo concretarse en las localidades de El
Pato - Balsillas, en donde las comunidades habían iniciado contactos con la
Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Amazonia CORPOAMAZONIA,
encaminadas a encontrar solución a la explotación de las maderas y a la
titulación de tierras en los bordes del Parque Natural de Los Picachos.
* Una de las soluciones ofrecidas por el
Estado a través del INCORA fue la adquisición y parcelación de una hacienda en
el valle de Balsillas, destinada a facilitar el acceso a la tierra de algunos
de los campesinos ubicados en el Parque mencionado. Estas iniciativas
convergieron en la creación de la ZRC de El Pato - Balsillas, en diciembre de
1997, en la cual quedaron comprendidas 36 veredas, con 7.500 habitantes y una
extensión de 145 mil hectáreas.
* Ya a finales de 1999 fue creada la
reserva campesina de Sur de Bolívar, en los municipios de Arenal y Morales, en
tanto que organizaciones campesinas de otras localidades (Losada-Guayabero,
Caquetá; Bajo Cuembí, Putumayo; Cabrera, Cundinamarca) están gestionando el
establecimiento de ZRC en sus territorios.
Estas demandas se
enmarcan tanto en el mandato de la Ley 160 de 1994 como en la Ley del Plan de
desarrollo, el cual orienta hacia la creación de reservas campesinas, si bien
restringe su aplicación a las áreas de colonización y predominio de baldíos,
siguiendo a la SAC en su interpretación de la Ley anteriormente mencionada.
Las Zonas de Reserva
Campesina ante los desplazamientos forzados
Los desplazamientos
masivos que se han generalizado en los últimos meses plantean la necesidad de
considerar diversas opciones, con distintos alcances, en algunos casos
secuencialmente, en otros simultáneamente. Comenzarían con la atención básica
alimentaria, de salud, albergue y psicosocial,
para continuar con el apoyo a asentamientos provisionales o a reasentamientos
urbanos o rurales, apoyo a su organización y si es del caso, desarrollo de
reservas campesinas como modalidad de asentamiento, preferentemente en el caso
de los retornos a habitats ya conocidos.
Para las entidades estatales que han asumido
la atención a la población desplazada, en particular la Red de Solidaridad
Social, se plantea la pregunta: ¿Cómo las Zonas de Reserva Campesina pueden ser
un instrumento eficaz para la prevención del desplazamiento forzado o para el
restablecimiento de la población desplazada? La respuesta no es fácil, como se
puede ver a través del análisis de sus antecedentes, de la inserción de esta
figura en la dinámica política y económica de la frontera agropecuaria del país
y de la práctica de su aplicación.
En cuanto a sus
antecedentes, hay que reconocer que el modelo de desarrollo adoptado en el país
ha sido excesivamente costoso para las economías campesinas y que, en
consecuencia, las relaciones entre el Estado, los campesinos y colonos no han
sido armónicas. Prevalece en Colombia la concentración de la propiedad
territorial, con uno de los índices más altos del mundo, muchas veces por
medios ilícitos y violentos, con la paralización efectiva de las normas que
facilitarían racionalizar su disposición y acceso. Se ha optado por las
colonizaciones marginales, con elevados costos sociales, políticos y
ambientales como alternativa para mantener intangible el derecho a la
propiedad, sin función social.
De otra parte, la
apropiación de las rentas del suelo derivadas de su control monopólico, de las
formas de expropiación y concentración de la propiedad de las tierras de mejor
calidad, más cercanas a los centros de mercado y que disponen de inversiones
públicas, induce un desplazamiento permanente de la frontera agraria y de los
colonos campesinos. De esta manera, la estabilización de la frontera agraria y
de las comunidades que se asientan en sus bordes puede lograrse si en el
interior de esa frontera se neutralizan las tendencias que hasta ahora han
generado la concentración de la propiedad y el desplazamiento de las
comunidades, tareas que corresponden a una política de tierras efectiva,
orientada hacia la racionalización y desconcentración de la propiedad.
Las Zonas de Reserva
Campesina pueden ser un instrumento eficaz de prevención de los
desplazamientos, tal como fueron concebidas en toda la extensión de sus
antecedentes si el Estado garantiza los derechos de la propiedad sobre la
tierra de los miembros de estas comunidades, facilita su acceso a las ofertas
mas adecuadas de asistencia técnica y apoya su inserción en los mercados
regionales en condiciones favorables para estas economías. Igualmente, si esta
misma política de tierras facilita la estabilización económica, social y
política de las poblaciones rurales en el interior de la frontera agraria.
A este respecto hay
que tener en cuenta también que las normas existentes y las experiencias
logradas hasta ahora en las ZRC han generado un componente estratégico como es
el reconocimiento y fortalecimiento de las organizaciones campesinas como
gestoras de las zonas, lo cual no solamente da coherencia a la propuesta que
ellas hicieran al Estado con lo avanzado hasta ahora en su desarrollo sino que
también les otorga una perspectiva válida como instrumento para estabilizar a
las comunidades de colonos.
Finalmente y antes de
entrar en el análisis propuesto, no puede olvidarse que las tierras en las que
hoy se ubican los bordes de la frontera corresponden en su mayoría a
ecosistemas frágiles, cuya “capacidad resistencial” es muy limitada ante las
tecnologías disponibles.
Reflexiones y
propuestas a mitad de camino:
* Las ZRC deberían operar como parte de una
acción de reforma agraria que actúe en el interior y en los bordes de la
frontera agrícola. Mas específicamente: en el interior, en el punto de partida
de los “circuitos migratorios”.
* Serían, entonces, una estrategia de
desarrollo regional, rural y agrario, en las zonas de expulsión, a través de
instrumentos que garanticen el acceso a la tierra y demás recursos de la
producción y la comercialización, para garantizarla a quienes requiriendo estos
medios, no cuentan con ellos o, en el caso de la tierra, disponen de
extensiones insuficientes.
* A su
vez, las ZRC actuarían en los puntos de llegada de los circuitos migratorios,
para crear condiciones de estabilización de la población migrante, aminorando
nuevos desplazamientos, ya de regreso al interior de la frontera, ya hacia
nuevos frentes de colonización.
* Bajo la mira de la utilidad que puedan
ofrecer las ZRC como instrumento de prevención de los desplazamientos forzados,
es necesario reiterar que las comunidades con las cuales se adelanta y prevé
adelantar la organización de reservas campesinas cuentan con niveles de
organización que pueden ser fortalecidos para mejorar su capacidad
autogestionaria, pero ello no impide las agresiones dirigidas contra ellas y
encaminadas a su desplazamiento. Solamente una acción decidida del Estado, encaminada
a evitar y prevenir la concentración de la propiedad de la tierra y demás
recursos puede impedir estas agresiones. Solamente esta voluntad política
proporcionaría a las ZRC capacidad como instrumento para prevenir los
desplazamientos forzados, al lado de la existencia de una política efectiva de
tierras que afiance a eventuales colonos en sus áreas de origen.
* De otro lado, la perspectiva del
reasentamiento de comunidades desplazadas, en áreas rurales y dentro de la
figura de reservas campesinas es totalmente viable si el Estado garantiza el respeto a sus organizaciones y
las reconoce como interlocutores en la
gestión del desarrollo social, económico, político y territorial y facilita su
acceso a las ofertas de recursos y servicios requeridas por ellas.
* Hasta el presente, la protección a la
población contra las presiones que generan desplazamientos ha sido de carácter
remedial, en el mejor de los casos: algunas asignaciones de tierras, suministro
de víveres, medicinas, alojamientos precarios. Sin embargo, los desplazados
aumentan día tras día y estas acciones por parte del Estado a la postre no
hacen cosa distinta que reconocer, al menos, su impotencia frente al terror.
* Por el contrario, se trata es de fortalecer
a las comunidades con la aplicación de sus derechos a la tierra y a sus
recursos, con el apoyo del Estado para incorporar formas adecuadas,
“sostenibles”, de aprovechamiento del territorio y de los recursos y para
fortalecer sus organizaciones y su desarrollo económico, político y cultural.
Se trata, en últimas, de hacer un nuevo ordenamiento territorial que
compatibilice las necesidades de las comunidades y las posibilidades de su
medio ambiente, como base real para construir la viabilidad del país.
Bogotá, abril 2.000
Referencias
(1) Citado por Antonio
García, Sociología de la Reforma Agraria en América Latina, Bogotá, 1973
(2) Martínez, Gabriel,
“Las Zonas de Reserva Campesina: alcances y perspectivas en el marco de la
política de desarrollo agropecuario y rural”, A. Machado, R. Suárez, El mercado
de tierras en Colombia: ¿una alternativa viable?, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1999
(3) Fajardo, D.,
Mondragón H., Arcila, O. Colonización y estrategias de desarrollo, IICA,
Bogotá, 1998.
(4) INCORA, La
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(5) Molano, Alfredo,
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(6) Binswanger, H. et
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(8) González, J.J. “La
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(?).
* Profesor Universidad
Nacional de Colombia. Consultor.
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