Nicolás Andrés Cabra Ruiz*
El problema agrario en Colombia no es una cuestión
reciente, data de cinco siglos atrás, de la época de la colonia, y sigue
vigente hoy día. El mayor problema que ha mostrado el sector agrario, a lo
largo de la historia del país, ha sido una estructura agraria bimodal, en la
cual existen dos polos: por un lado, el acaparamiento masivo de tierras por
parte de unos pocos agentes y por el otro la poca concentración de tierras en
manos del grueso de la población. La estructura agraria bimodal es conflictiva,
inequitativa y de poco desarrollo para el sector agrario (Machado, 2002).
Dando a conocer el mayor problema del sector agrario en
la historia del país, es necesario analizar las soluciones que plantea el
actual Gobierno Nacional mediante el Plan Nacional de Desarrollo propuesto para
el periodo 2014-2018 y dar una mirada mucho más compleja de esta problemática a
través de leyes que la respaldan, en este caso la ley 160 de 1994, y a través
de una mirada histórica del país, que demuestre que el acaparamiento masivo de
tierras, que engendra otros problemas del sector agrario, no es algo reciente
sino que encuentra su origen siglos atrás.
En Colombia el 84,7% del territorio está conformado por municipios
totalmente rurales, según la Misión para
la Transformación del Campo, el 30,4% de la población colombiana vive en zonas
rurales (DNP-MTC, 2014a). De este porcentaje sólo el 36,4% de los hogares
rurales tiene acceso a la tierra, el 75,6% de los que acceden a tierras tienen
menos de 5 hectáreas (IGAC, 2012) y de éstos el 59% se encuentran en
informalidad en términos de la propiedad (DANE, 2011). Respecto al conflicto en
términos del uso del suelo, las áreas utilizadas en ganadería superan 1,3 veces
el potencial existente, mientras que en agricultura sólo se utiliza el 24% de
las tierras aptas (IGAC, 2012). (Ver gráfico 1)
Gráfico 1
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| Fuente: (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, (PNUD), 2011) |
El PND, muestra el problema de la tenencia de la tierra y
propone su solución mediante el objetivo primero, del apartado número VII:
Transformación del campo. El cual dice “Ordenar
el territorio rural buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los
productores agropecuarios sin tierras o con tierra insuficiente, el uso
eficiente del suelo y la seguridad jurídica sobre los derechos de propiedad
bajo un enfoque de crecimiento verde”(Bases PND, 2014). Estos tres aspectos claves, mayor acceso a la tierra; uso
eficiente del suelo y la seguridad jurídica, son elementos complementarios que
deben ser vistos a la luz de otras miradas, más allá de las bases del PND. En
cuanto al mayor acceso sobre la tierra, se hace necesario que el Estado
adquiera las tierras que están ilegalmente ocupadas y a pesar de ello son
insuficientes, se pasará a la sustracción de zonas de reservas forestales según
la ley 2 de 1959.
Lo anterior
encuentra origen en la ley 160 de 1994 donde se crea el Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino.La ley 160 de 1994, aunque
parezca contradictorio, no tiene nada de reforma agraria redistributiva, en
realidad, se crea con la excusa de la ineficacia del gobierno para adjudicar
baldíos y por ello plantea que el Estado debe expropiar todos aquellos predios
que estén titulados de una manera ilegal para luego lanzarlos al mercado.De
igual manera plantea subsidiar a los campesinos, a través de la creación de
Zonas de Reserva Campesina, para que aquéllos puedan participar en este mercado
de tierras. Además de esto, la ley crea la Unidad Agrícola Familiar (UAF), como
limitante del acaparamiento de tierras; la cantidad de hectáreas
correspondiente a una UAF varía dependiendo del municipio y la máxima cantidad
de tierra que se puede adjudicar es la correspondiente a dos UAF. Esta ley,
aunque no lo parezca, es un arma de doble filo pues en el artículo 72 de esta dice que: “sólo son aplicables a la
acumulación de dos o más Unidades Agrícolas Familiares (UAF) que hubieren sido adjudicadas a partir del
5 de agosto de 1994”. Lo cual excluye todo el acaparamiento masivo de tierras hecho antes de
esta fecha y, además limita la compra de terrenos configurando el minifundio y
perpetuando una estructura agraria bimodal.
Pasando a una mirada histórica y articulando con todos los tres elementos esenciales para
llevar a cabo esta “Transformación del campo”, me remitiré a 1850, año en el
cual Agustín Codazzi afirmaba que: “El
75% del territorio colombiano consistía en terrenos baldíos sobre los cuales
nadie reclamaba derechos de propiedad” (Legrand, 1988). En este año, en el
cual también empieza lo que se conoce como el modelo “agro exportador” se
empezó a adjudicar la mayor cantidad de baldíos en las tierras vírgenes
colombianas.Cabe resaltar que antes de 1850, con un nuevo Estado quebrado y
endeudado, gracias a todo el periodo de independencia, el país se vio en la
necesidad de emitir bonos de deuda pública redimibles en tierra, pues éste era
el único modo que tenía para saldar las deudas con los militares, nacionales e
internacionales, y los créditos concedidos desde Inglaterra para la
financiación del proceso de independencia. El gobierno, además de pagar la
deuda, tenía como objetivo fomentar la migración de campesinos extranjeros que
cultivaran la tierra y vivieran allí; todo esto a causa del déficit poblacional
que se vivía en ese entonces. Sin embargo, las tensiones políticas y las
guerras civiles hacían a Colombia un país poco atractivo por lo cual la
migración nunca se dio (Machado, 2009).En vez de ello, se vio una gran
adjudicación de baldíos y con ello un gran acaparamiento de tierras en este
primer 25% de territorio explotado.
Con el modelo agro exportador de 1850 se incentiva a los
campesinos que también, desplazados a causa de la violencia entre centralistas
y federalistas, se trasladan a zonas más tropicales, a diferencia de las zonas
medias y altas en las cuales residían originariamente; todo esto a causa de que
un grueso de las exportaciones en esta época estaban dadas en productos
proclives a tierras más cálidas: productos tales como el Tabaco, la Quina, el Índigo
y luego el café (1870) y no por los cultivados en zonas medias y altas, como lo
era el altiplano cundiboyacense (Legrand, 1988). Los campesinos, atraídos por
la prosperidad económica y el claro interés del gobierno por buscar otra forma
de aliviar el déficit fiscal, terminan emigrando hacia estas zonas. Sin
embargo, la adjudicación de estos predios baldíos conllevaba unos altos costos
de transacción, además del pago del título de propiedad del predio, e incluso
cuando los títulos de propiedad se otorgaban de manera gratuita, el campesino
tenía que incurrir en otros costos como el pago al agrimensor, por ello muchos
de los campesinos, aunque cultivaran la tierra, terminaban sin el título de
propiedad de la misma.
Caso contrario al de los empresarios territoriales, los
cuales poseían la capacidad económica y las influencias burocráticas para
incurrir en aquellos costos. Al parecer, en palabras de Legrand: “Lo difícil para los campesinos fue lo fácil
para los empresarios”, además de la capacidad de obtener la adjudicación de
una gran cantidad de baldíos. Los empresarios, en muchos casos, compraban
predios ya habitados por campesinos e incluso esperaban a que éstos cultivaran
los predios para luego expropiarlos; todo esto porque la tierra cultivada
genera un mayor valor (ver gráfico 2). Cabe mencionar que muchas veces el
empresario utilizaba la tierra más como medio especulativo que como medio
productivo. El campesino se enfrentaba a la disyuntiva entre abandonar el
predio o trabajar la tierra de este empresario a manera de arrendatario. El
resultado final de esto es una clase campesina económicamente dependiente, unos
empresarios con grandes latifundios, y unos pocos campesinos con independencia
económica con pequeños predios, muchos de los cuales no tienen un título legal
de la propiedad, y por lo tanto la persistencia de una estructura agraria
bimodal. (ver gráfico 3)
Gráfico 2
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| Fuente: (Legrand, C. 1988) |
Este panorama es clave para analizar ¿qué tan real sería
la “transformación del campo”? Con lo anterior se demostró la dificultad en la
que se veían sometidos los campesinos a la hora de obtener el título legal de
un predio, por lo tanto no había una relación de seguridad jurídica con la
tierra La importancia del empresario, hacia la especulación de la tierra, deja
en claro que no había un uso eficiente del suelo, y por último la expropiación
de los campesinos por parte de los empresarios demuestra que en esta época
tampoco había un mayor acceso a la tierra. Ahora bien, estas condiciones han
venido siendo legitimadas a lo largo de la historia del país con leyes,
aparentemente de reforma agraria, tales como la ley 200 de 1936, que no es más
que la legitimación de este acaparamiento masivo de tierras y una de las causas
de que hoy la situación en Colombia no sea distinta a la de hace dos siglos.
Todo esto para mostrar que el problema de la tenencia de la tierra en Colombia
no es una situación reciente y que es mucho más compleja de lo que se piensa y
así mismo necesita soluciones más complejas e integrales que las que plantea el
PND.
Aunque se sabe que la pacificación del sector rural es
clave para cumplir las metas de crecimiento que plantea el PND, este se
contradice, con el concepto de PINES (Proyectos de Interés Nacional y
Estratégico), que aparece en el articulo 47 e indica que “La ejecución y desarrollo de los PINES constituye un motivo de utilidad
pública e interés social, quedando autorizada la expropiación administrativa o
judicial de los bienes inmuebles urbanos y rurales que se requieran para tal
fin”, con este concepto se restringe la idea de restitución de tierras
pues, según el artículo 48 del PND: “La
inclusión del predio en el PINE se entenderá en términos del artículo 72 de la
ley 1448 de 2011 como una imposibilidad para la restitución” y también la
idea de reforma agraria, pues, según el artículo 49 de este, “El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
(INCODER) se abstendrá de adjudicar a terceros los baldíos ubicados en el área
declarada de utilidad pública e interés social”. En base a estos tres
artículos claves para el PND, se ve una clara contradicción entre lo que
pretende hacer el plan y los medios que esta utilizando para lograrlo. Si se
restringe la restitución de tierras y la adjudicación de tierras baldías, a
través de los PINES, claramente habrá una imposibilidad para la pacificación
del sector rural y con ello, también habrá dificultades para cumplir estas
expectativas de crecimiento.
Gráfico 3
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| Fuente: (Legrand, C. 1988) |
Si se hace uso de los PINES, y todas las leyes anteriormente
mencionadas, aspectos en los cuales se fundamenta la “transformación del campo”
del PND, el Estado terminará expropiando a muchos campesinos que tienen que
cargar con el peso de una tierra que fue trabajada por sus antepasados a lo
largo del tiempo y, que por ineficiencia burocrática, no fue legalizada en su título
de propiedad. Así mismo, quienes fueron expropiados de sus tierras, de forma
ilegal a causa del conflicto armado, tendrán problemas con la restitución de
sus tierras e incluso con la adjudicación de terrenos baldíos. Con el PND la
estructura bimodal no cambia, en realidad se fortalece, pues, las tierras
expropiadas entran al sistema de mercado en la cual se vende al mejor postor, a
través de artimañas tales como la creación de “hombres de paja” o más bien
“empresas de paja” se da para el acaparamiento masivo de tierras por parte de
un solo agente, así esto sea aparentemente legal. Y, por otro lado, aunque se
hubiera creado la idea de las Zonas de Reserva Campesina, el concepto de UAF,
con todas las limitaciones que trae, sigue configurando un sistema en el cual
los campesinos sólo pueden obtener pequeñas extensiones de tierra y con ello se
demuestra que la estructura agraria bimodal, causante de la mayoría de
conflictos sociales, políticos, económicos, etc., después de varios siglos
sigue perdurando y al parecer el periodo 2014-2018 no será la excepción.
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*Miembro del Colectivo de Economía.Estudiante de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional.
Referencias
●
DANE. (2011). Encuesta de Calidad de Vida (ECV) 2011.
Bogotá D.C.: DANE.
●
IGAC (Instituto Geográfico Agustín Codazzi). (2012).
Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia . Bogotá D.C.: IGAC.
●
DNP, MTC (Misión para la Transformación del Campo).
(2014a). Categorías de Ruralidad. Bogotá, D.C.: DNP-MTC.
●
Absalón Machado C. De la estructura agraria al sistema
agroindustrial. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá 2002,
●
Bernal-Morales, A.: "El subsidio integral de tierras en Colombia y la reestructuración
del minifundio" en Observatorio de la Economía Latinoamericana,
Nº 132, 2010. Texto completo en http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/co/
● Absalón, M. (2009). Ensayo para la historia de la política de tierras en Colombia.
Bogotá: CID.
● Legrand, C. (1988). Colonización y protesta campesina en
Colombia 1850-1950. Bogotá: Universidad nacional.
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